הפשרת
קרקע הוא המונח המקובל לתאר תהליך בו גופי התכנון בישראל משנים את ייעודה המאושר של
קרקע מחקלאות לבנייה. תהליך זה מגדיל במאות אחוזים את ערכה של הקרקע המופשרת והוא למעשה
היעד המבוקש למשקיעים ברכישת חלקות אדמה חקלאית. במאמר זה נציג מספר מונחי יסוד בהקשר
להפשרת קרקע וכן את השלבים השונים המרכיבים את התהליך. הבנה טובה של תהליך שינוי ייעוד
לקרקע נדרשת למשקיע הפוטנציאלי על מנת שזה יוכל לבצע בדיקה אמיתית ורצינית של מצבה
התכנוני (מבחינת גופי התכנון הרלוונטיים) של קרקע מסוימת המוצעת לרכישה. ממצאיה של
בדיקה שכזו יכולים להיות מהותיים ביותר לגבי כדאיות ההשקעה, רמת הסיכונים הגלומה בה
והמועד הסביר בה יוכל המשקיע לממשה ולגרוף רווחים.
מה זו
קרקע חקלאית?
קרקעות
חקלאיות הן חלקות אדמה אשר תוכניות המתאר המתייחסות אליהן מייעדות אותן לשימוש חקלאי
(לדוגמא - גידול שדה תבלינים, נטיעת מטע תפוחים וכו'). ייעוד זה אינו בגדר המלצה של
מוסדות התכנון (ועדות מקומיות, ועדות מחוזיות והמועצה הארצית לתכנון ובנייה) אלא הינו
בגדר קביעה מחייבת. כלומר, בקרקע המיועדת לחקלאות ניתן להשתמש אך ורק לחקלאות וכל שימוש
אחר מהווה עבירה ועשוי להוביל להוצאת צו הריסה (במקרה של בנייה שאינה מותרת), להטלת
קנסות ועונשים נוספים.
הבסיס
לקביעה זו נמצא בחוקי התכנון בישראל, הקובעים כי אין לעשות בקרקע מסוימת שימוש אלא
על פי השימוש המותר על פי קביעת מוסדות התכנון. בעניין זה אין אבחנה בין אדמה הנמצאת
בבעלות פרטית לבין אדמות מדינה (מרבית שטח מדינת ישראל נמצא בבעלות המינהל למקרקעי
ישראל, הגוף הממשלתי המנהל את אדמות המדינה). קביעות מוסדות התכנון משורטטות ומוצגות
בתוכניות מתאר היורדות לרמה משתנה של פירוט: תוכנית מתאר מקומית, תוכנית מתאר מחוזית
ותוכנית מתאר ארצית (תמ"א). רובן המוחלט של הקרקעות הקרקע בישראל נכללות בתוכנית
מתאר זו או אחרת, המגדירה את השימוש המותר בהן.
הוועדה
מקומית לתכנון ובנייה
הליכי
התכנון לבנייה בישראל מבוססים על פעולתם של גופים מנהלתיים (הפועלים במסגרת משרד הפנים)
בידיהם מופקדת הסמכות לקבוע ולאשר תוכנית לשטח כלשהו. גופים אלו מחולקים לשלוש רמות
היררכיות: ועדות תכנון מקומיות, ועדות תכנון מחוזיות והמועצה הארצית לתכנון ובנייה.
במסגרת גופים אלו פועלות לרוב גם ועדות משנה המופקדות על נושא מסוים, לדוגמא - מים
וביוב או שימור הקיף שטחים ירוקים וקרקעות חקלאיות.
ועדות
תכנון מקומיות, כמשתמע משמן, מופקדות על הליכי תכנון ברמה המקומית, המקבילה מבחינת
שטח השיפוט (במרבית המקרית) לזה של הרשות המקומית. כלומר לצד מרבית הרשויות המקומיות
בישראל פועלת ועדת תכנון מקומית אשר שטח סמכותה חופף לזו של הרשות. ועדות התכנון המקומיות
מאוישות במרבית המקרים על ידי חברי מועצת הרשות המקומית ומסתייעות בשירותיהם של בעלי
מקצוע מתחום האדריכלות, הנדסת בנין, משפט וכו' וכמובן נסמכות גם על חוות דעת מטעם
הגופים המקצועיים הרלוונטיים ברשות המקומית (מהנדס העיר, לשכת תכנון מקומית וכו').
הועדה
המקומית מוסמכת לאשר תוכניות בניין ולהעניק היתרי בנייה ליזמים, במידה והם תואמים לתוכניות
מתאר מקומיות שאישרה הועדה המחוזית. כמו כן הועדה המקומית רשאית לבצע ולאשר תיקונים
קלים בלבד בתוכנית מתאר מקומית. בנושא הרלוונטי לאתר זה - ועדת תכנון מקומית אינה מוסמכת
לאשר הפשרת קרקע, אך היא מוסמכת לבחון את התוכנית לשינוי ייעוד מחקלאות לבנייה, לשמוע
התנגדויות מצד בעלי עניין (תושבים, ארגוני איכות סביבה, יזמי נדל"ן) לבקש תיקונים
שונים מצד מגישי התוכנית ולבסוף להחליט האם לקבל את התוכנית או לדחותה. במידה
והועדה המקומית מחליטה לקבל את התוכנית שהוגשה לה היא מעבירה אותה לאישור גוף תכנון
הנמצא מעליה בהיררכיה המנהלתית - הועדה המחוזית.
הוועדה
המחוזית לתכנון ובנייה
מדיניות
התכנון והבנייה במדינת ישראל מנוהלת ומפוקחת על ידי משרד הפנים. היחידה המשרדית
המופקדת על תחום זה נקראת – מנהל התכנון. בבסיס פעולת המנהל עומדת חלוקה מנהלית של
שטח המדינה לשישה מחוזות: מחוז צפון, מחוז חיפה, מחוז מרכז, מחוז תל אביב, מחוז ירושלים
ומחוז דרום. בכל אחד ממחוזות אלו פועלת ועדה מחוזית. הועדות המחוזיות מאוישות על ידי
נציגי משרדי הממשלה, נציגי הרשויות המקומיות הנכללות במחוז הרלוונטי ואיש מקצוע מתחום
האדריכלות וההנדסה. פעמים רבות ממנה הועדה המחוזית ועדות משנה
המופקדות על תחום מסוים, לדוגמא: מים וביוב, שמירה על שטחים חקלאיים וכן הלאה. תפקידה
העיקרי של הועדה המחוזית הוא לתכנן ולנסח תוכניות מתאר מחוזיות, זאת בהתאם
לעקרונות שנקבעו בתוכניות מתאר ארציות (תמ"א) ולהגישן לאישור המועצה הארצית
לתכנון ובנייה. מלבד זאת מוסמכת הועדה המחוזית לדון בתוכניות המוגשות לה על ידי
הועדות המקומיות, לשמוע התנגדויות מצד בעלי עניין שונים (תושבים, יזמים, ארגונים
ציבוריים וכן הלאה), לקבל חוות דעת מקצועיות מצד הגורמים הרלוונטיים (לשכת התכנון
המחוזית, יועצים חיצוניים וכן הלאה) ולבסוף החליט באם לדחות את התוכנית, להחזירה
לוועדה המקומית לתיקונים, לאשרה ובמקרים מסוימים להעבירה לאישור המועצה הארצית
לתכנון ובנייה. על מנת שהועדה המחוזית תוכל לאשר תוכנית להפשרת קרקע על התוכנית
האמורה לעמוד בעקרונות וחלוקת השטחים המוגדרת בתוכנית המתאר המחוזית הרלוונטית
ובתוכניות מתאר ארציות רלוונטיות.
המועצה הארצית לתכנון ובנייה
המועצה הארצית לתכנון ובנייה היא הגוף העליון
בהיררכית גופי התכנון בישראל. בראש המועצה עומד שר הפנים או נציג מטעמו והיא
מורכבת מ-32 חברי מועצה: נציגי משרדי ממשלה, נציגי השלטון המקומי (עיריות, מועצות
אזוריות ומועצות מקומיות), נציג מקצועי מתחום האדריכלות וההנדסה ונציגי ציבור
שונים (נציגת המגזר הנשי, נציג האקדמיה, נציג הדור הצעיר, נציג ארגוני איכות סביבה
וכן הלאה). המועצה הארצית עוסקת בניסוח תוכניות מתאר ארציות בנושאים שונים ומגישה
אותן לאישור הממשלה. מלבד זאת עוסקת המועצה בייעוץ לממשלה בניסוח מדיניות התכנון
הארצית, באישור תוכניות מתאר מחוזיות המוגשות לה על ידי הועדות המחוזיות ובדיון
בערעורים על החלטות הועדות המחוזיות. במסגרת המועצה פועלות ועדות תכנון ארציות
המופקדות על תחומים מסוימים במדיניות התכנון, לדוגמא - הועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים
(ולקחש"פ) הדנה בתוכניות הכוללות הפשרת קרקעות לבנייה.
בשנת
2005 אישרה הממשלה את תמ"א 35, תוכנית מתאר ארצית, העוסקת בתכנון
העתידי של שטח מדינת ישראל: אילו איזורים מיועדים להמשך פיתוח עירוני, אילו
איזורים מיועדים להישאר כשטחים ירוקים ושטחים חקלאיים, היכן יש לספק הגנה לאתרי
טבע, נוף ומורשת, היכן יפותחו תשתיות תחבורה ומתקני תשתית וכן הלאה. במילים אחרות
תמ"א 35 היא תוכנית המתאר הרלוונטית על פיה רשאים גופי התכנון לאשר הפשרת
קרקע או לדחות אותה. על כן אחד השלבים המרכזיים בביצוע בדיקה לגבי האפשרות להפשרת
קרקע חקלאית מסוימת נעשה בבחינת ההתייחסות תמ"א 35 לקרקע, האם היא מוגדרת
כשטח המיועד בעתיד לפיתוח עירוני, לפיתוח תעשייתי ומסחרי או כשטח המיועד להישאר
כשטח פתוח.
סיכום
כפי שניתן להסיק מן הכתוב לעיל, הפשרת קרקע היא
תהליך תכנוני מורכב, אשר במרבית המקרים אינו קל ומהיר ועבור דרך מספר גופי תכנון.
בתמצית ניתן לומר כי הפשרת קרקע מתבצעת כך: יזם או רשות מקומית מגישה תוכנית בנייה
לגבי קרקע חקלאית לוועדה המקומית. במידה והוועדה מקבלת את התוכנית היא מעבירה אותה
לאישור הועדה המחוזית. במידה והתוכנית הבנייה תואמת את התכנון המנוסח בתוכנית
המתאר המחוזית ובתמ"א 35 רשאית הועדה המחוזית לאשר את התוכנית. במקרים
מסוימים מועברת התוכנית גם לאישור המועצה הארצית לתכנון ובנייה ושל הועדות הפועלות
במסגרתה. אם כן, בדיקה מקיפה של השקעה בקרקע חקלאית כרוכה בשאלות הבאות: איזה
שימוש עתידי מוגדר לקרקע בתוכנית המתאר המקומית, בתוכנית המתאר המחוזית
ובתמ"א 35. האם קיימת תוכנית לבנייה בקרקע, האם תוכנית זו הוגשה לאישור גופי
התכנון ואם כן באיזה שלב אישור נמצאת התוכנית. תשובות מלאות לשאלות אלו יעניקו
למשקיע אפשרות סבירה לבחון את רמת הכדאיות הטמונה בהשקעה באותה קרקע חקלאית.
אין תגובות:
הוסף רשומת תגובה