קרקע חקלאית בישראל, עולם הולך ונעלם

לאן מועדות פניה של החקלאות במדינת ישראל? האם שוק הנדל"ן יבלע לתוכו את כל הקרקעות החקלאיות באיזור המרכז? במאמר זה ננסה לחזות את ציר התפתחותה העתידית של החקלאות בישראל.

הרעיון הציוני, אשר החל ללבוש פסים מעשיים בסוף המאה ה-19, הורכב ממספר אלמנטים מלבד חידוש היישוב היהודי בארץ ישראל. עבודת האדמה ועיבודה החקלאית היו ללא ספק מן היסודות המרכזיים במחשבה הציונית ועל כן אין פלא כי כאשר הגיע הרעיון התיאורטי לכדי הגשמה מעשית, הייתה החקלאות נדבך מרכזי. מרבית הישובים הציונים אשר הוקמו בא"י על ידי בני העלייה הראשונה, בני העלייה השנייה ובני העלייה השלישית, היו ישובים חקלאיים (מושבות, קיבוצים, מושבים וכו') אשר פרנסת תושביהם התבססה בעיקר על עיבוד קרקע חקלאית.

בדומה לרעיון הציוני בכללותו גם, החשיבות האידיאולוגית שיוחסה לחקלאות, השתנתה שינוי דרמטי במהלך 100 השנים ויותר שחלפו מאז ראשית היישוב הציוני בא"י. השינוי לא נותר במרחב התיאורטי, כך למשל, נכון לשנים האחרונים ספק אם אפילו אחד מן הישובים החדשים שהוקמו בישראל היו בעלי אופי חקלאי כלשהו. יתר על כן, רובם המוחלט של הישובים הוותיקים בתולדות היישוב הציוני אשר נוסדו בצביון חקלאי, איבדו צביון זה והיו לערים או ישובי וילות יוקרתיים, בהם המונח "קרקע חקלאית" מסמן השקעה פוטנציאלית בנדל"ן ולא משאב חקלאי.

ירידת קרנה של החקלאות כערך ציוני, לצד הירידה ברמת הכדאיות הכלכלית הטמונה בפעילות חקלאית (בוודאי אל מול ערכה הנדל"ני של הקרקע) ולצד הביקוש ההולך וגובר לדירות בשל צמיחת האוכלוסייה, יצרה תהליך הולך ומואץ של הפשרת קרקעות חקלאיות לטובת בניית שכונות מגורים חדשות. התוצר של תהליך זה היה הידלדלות הולכת וגוברת של מאגר הקרקעות החקלאיות במיוחד במרכז הארץ, באזורים: המרכז, השרון והשפלה. 

מן העבר השני יש לציין כי בשנים האחרונות התפתחו שני מחסומים נגדיים לפגיעה בהיקף האדמות החקלאיות בישראל: העלייה במודעות הציבורית לחשיבות קיומם של שטחים פתוחים וירוקים כחלק ממודעות גבוהה יותר לכלל תחום איכות הסביבה, פעילותם של גופים ציבוריים וממשלתיים נגד השימוש המסחרי שעושים בעלי קרקעות באדמות אשר ברשותם, ללא היתר תכנוני מתאים. שני מחסומים אלו באו לידי ביטוי בצורה מודגשת בתמ"א 35 – תוכנית מאתר ארצית אשר אושרה ב-2005 ובה התוותה הממשלה את מדיניות התכנון והבנייה של ישראל עד לשנת 2020. בניסוח העקרונות התכנוניים של תמ"א 35 הודגשה החשיבות בשימור עתודות שטחים פתוחים וירוקים גם באיזורי הביקוש הנדל"ני הגבוהים בישראל (כלומר מרכז הארץ), בהתאם לדגש זה כלל התוכנית הטלת מגבלות נוקשות על יכולתם של גופי התכנון לאשר הפשרת קרקעות חקלאיות באותם אזורים.

כל האמור לעיל היה נכון לגבי העבר, ומה לגבי העתיד? לאחרונה פרסם מנהל התכנון במשרד הפנים כי בכוונת הממשלה להוביל עדכון דרמטי לתמ"א 35. העדכון המתוכנן נועד לתת פתרון למצוקה ההולכת וגוברת בשוק הדיור בישראל וביתר דיוק – לנסיקת מחירי הדירות. הפתרון המתוכנן כך על פי מנהל התכנון, יתמקד בין היתר בפעולה להגדלת היקף הבנייה החדשה באיזורי הביקוש הנדל"ני, מתוך תקווה שהצפת השוק באלפי דירות חדשות תביא להורדת מחירים לרמה נגישה יותר עבור המשפחה הישראלית הממוצעת. על מנת לבנות את אותן אלפי דירות חדשות נדרשת קרקע זמינה לבנייה, והעדכון המתוכנן לתמ"א 35 נועד לייצר מאגר של קרקעות זמינות לבנייה, בעיקר באמצעות הסרת כמה מן המגבלות על הפשרתם של שטחים חקלאיים. ניתן להניח כי אישורה הצפוי של תמ"א 35 המעודכנת, תדרדר את מאגר האדמות החקלאיות במרכז הארץ לשפל היסטורי ותביא כליה על שארית הפעילות החקלאית המתבצעת באזורים אלו.

תמ"א 35, קווים לדמותה

עובדה ידועה היא כי מבנהו של תחום הנדל"ן בישראל מעניק חשיבות דרמטית לפעולתם של גופי התכנון ברמות השונות. חוקי התכנון והבנייה בישראל מעניקים לגופי התכנון הנ"ל (בפירוט: ועדות תכנון ובנייה מקומיות, ועדות לתכנון ובנייה מחוזיות והמועצה הארצית לתכנון ובנייה) סמכות לאשר או לדחות תוכניות לבנייה על חלקת קרקע מסוימת, להגדיל או להקטין את מספר יחידות הדיור אותן ניתן לבנות על שטח מסוים, לשנות את אופי השימוש המותר בחלקה מסוימת, להחליט על הפשרת קרקעות חקלאיות וכן הלאה.

על כן ובהתאם לאמור לעיל מומלץ לכלל העוסקים בתחום הנדל"ן, אם כמשקיעים ואם כיזמים, להבין לעומק את מדיניות התכנון והבנייה של מדינת ישראל, האמורה להנחות ואף להכתיב את החלטותיהם של גופי התכנון. נכון לעת זו, המסמך המכונן של מדיניות התכנון והבנייה של מדינת ישראל היא תוכנית מתאר ארצית מספר 35 (או בשמה המקוצר והמוכר יותר – תמ"א 35). התוכנית עצמה כוללת מסמך ובו עיקרי התוכנית וכן נתונים המוצגים על מפת מידע גיאוגרפית (מעין מפה אינטראקטיבית דיגיטלית). שני סוגי המידע מוצגים במלואם באתר מנהל מקרקעי ישראל וכן באתר משרד הפנים.

בהגדרתה הרשמית תמ"א 35 היא תוכנית המתאר הארצית המתווה את מדיניות הפיתוח, הבנייה והשימור של מדינת ישראל עד לשנת 2020. התוכנית נבנתה בעבודת המועצה הארצית לתכנון ובנייה, על וועדותיה השונות ואושרה על ידי ממשלת ישראל בשנת 2005. תוכנית מתאר ארצית 35, בדומה לתכוניות מתאר ארציות אחרות, כוללת מסמך ובו כתובים עיקרי התוכנית וכן מסד נתונים המוצג על מערכת נתונים גיאוגרפית (מעין מפה אינטראקטיבית דיגיטלית). שני סוגי המידע מוצגים במלואם באתר מנהל מקרקעי ישראל וכן באתר משרד הפנים.

מטרתה המוצהרת של התוכנית היא ליצור עקרונות מנחים ומכתיבים לעבודתם של גופי התכנון בישראל, כך שיתקבל מענה לצרכי הפיתוח והבנייה של מדינת ישראל לשנים הבאות מחד ומאידך תוענק הגנה לעתודת השטחים הפתוחים בישראל, לערכי נוף, טבע ומורשת ולשטחים החקלאיים במדינה. 

לצורך זה במסמכי תמ"א 35 התוכנית כוללת חלוקה של שטח המדינה ל-130 מרחבים תכנוניים מוגדרים ותחומים. במקביל מציגה התוכנית מונח חדש לתחום התכנון – מרקם (Texture). מונח זה מיועד להציג תיאור כללי של האופי המיועד והמבוקש לשטח מסוים. תמ"א 35 מציגה חמישה מרקמים אפשריים: מרקם חופי, מרקם עירוני, מרקם שמור משולב, מרקם שמור ארצי ומרקם כפרי. עבור כל אחד מאותם מרקמים קובעת התוכנית שורה של עקרונות וכללים המשרתים את האופי המיועד למרקם, לדוגמא: הגבלות על אופי הבנייה המותרת ועל היקף הבנייה, בשטח המרקם. הנחיות לגבי אילו שטחים פתוחים מותרים לבנייה ואילו שטחים פתוחים זכאים להגנה מפני פיתוח ובנייה. 

במסגרת התוכנית כל אחד מאותם 130 מרחבים מוגדרים, משויך לאחד מחמשת המרקמים המצוינים לעיל. יש לציין כי התוכנית הארצית 35 אינה מכתיבה באופן מוחלט כל החלטה של גופי התכנון והיא בהחלט מותירה בידיהם שיקול דעת מסוים, בנוגע לסוגיות המובאות לפניהם.